Certaines communes de la Kabylie maritime ont déjà anticipé une forme d’intercommunalité

La décentralisation au cœur des enjeux de la bonne gouvernance (1ère & 2ème Partie)

La Dépêche de Kabylie 17/12/2007 Certaines communes de la Kabylie maritime ont déjà anticipé une forme d’intercommunalité

Quelques mois avant les élections locales du 29 novembre dernier, des communes de la Kabylie maritime ont initié un projet d’intercommunalité sous l’intitulé ‘’Charte intercommunale’’ censée canaliser les efforts des différentes municipalités pour la gestion des affaires communes et la résolution des problèmes qui ont des prolongements sur les différentes parties des territoires des communes concernées.

1ère Partie

Nous ne connaissons de relations entre les communes limitrophes que celles que les vertus de la bureaucratie ont pu installer dans les recettes intercommunales des impôts et dans certaines décharges qui ont défiguré l’environnement et l’esthétique de nos villages. Aucune autre ambition à même de conjuguer les énergies des communes caractérisées par un certain degré d’homogénéité humaine et naturelle n’est encore visible dans la politique générale des institutions algériennes. Cependant, ce genre de handicap n’est pas le seul à freiner les élans des initiatives citoyennes, qu’elles viennent des élus ou des associations. C’est, en vérité, toute la pyramide institutionnelle du pays qu’il importe de revoir à la faveur des efforts et des espoirs de la démocratisation de la société en faisant appel à tous les instruments politiques, législatifs et techniques liés à l’aménagement du territoire pour une véritable décentralisation du pays.
Le thème de la décentralisation a été abordé sous toutes ses coutures par la ‘’littérature’’ administrative de notre pays sans que le concept ait pu sortir de la nébuleuse pénombre dans laquelle s’est employée à le maintenir la gestion des affaires publiques. Depuis le fameux ‘’équilibre régional’’ des années 1970, tenant plus d’un volontarisme sans lendemain que d’une planification spatiale empreinte de rationalité et de pragmatisme, jusqu’aux dernières assises de la stratégie industrielle tenues l’année passée et où a été remis au goût du jour la nécessité d’un développement équilibré basé sur les pôles d’attractivité, plusieurs réflexions liées à la gestion des territoires ont plus ou moins débordé sur l’inévitable question de la décentralisation. Outre les vieilles revendications de certaines formations politiques relatives à la décentralisation ou régionalisation (le sens conférés aux termes demeure entouré d’un certain flou artistique en l’absence d’un vrai débat), au moins à quatre reprises pendant les deux dernières années, les hautes autorités ont, au cours de l’étude de certains dossiers particuliers, suggéré - en filigrane ou d’une manière expresse- la nécessité d’une plus grande ‘’justice’’ territoriale, impliquant équité et harmonie de développement, ainsi qu’une déconcentration plus hardie des pouvoirs au profit des collectivités locales et des communautés.
Le plus vieux dossier en la matière demeure sans aucun doute celui des codes de la commune et de la wilaya promis à de profondes réformes par le ministère de l’Intérieur depuis le début des années 1990. Les rôles et missions des assemblées locales (APC et APW) et l’articulation de leurs activités avec celui de l’administration (chef de daïra, wali) ont besoin plus que jamais de nouvelles définitions et requièrent une vision rénovée par rapport aux enjeux du développement local. L’actuelle Assemblée populaire nationale sera, en principe, sollicitée par l’Exécutif pour l’étude de ces codes et M. Zerhouni ne cesse de répéter que les moutures des textes sont fin prêtes. Le travail le plus élaboré, car mené scientifiquement et ayant sollicité diverses disciplines et plusieurs secteurs d’activité, est incontestablement celui qui se présente sous le nom de Schéma national de l’aménagement du territoire (SNAT) mis en œuvre par le département de M. Cherif Rahmani, ministre de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement. Les assises au SNAT qui ont eu lieu au courant de l’année 2006 ont le mérite de poser le problème en termes de gestion des ressources naturelles, d’administration des territoires selon leurs spécificités physiques et écologiques et, in fine, selon les objectifs d’un développement durable. Le premier sous-thème auquel s’est attelé ce département ministériel est la gestion des zones de montagne pour laquelle il faudra repenser les outils d’intervention, la redéfinition de ses contraintes et la capitalisation de ses atouts. Il est évident qu’un territoire aussi vaste que l’Algérie ne peut être soumis à une gestion uniforme qui ferait fi de la diversité des aires et faciès écologiques, de la différence des ressources que recèlent ses régions et des richesses humaines, sociologiques et culturelles portées par ses populations.

Au cours de la réunion walis-gouvernement tenue le 10 et 11 décembre dernier, le thème de la décentralisation a refait surface à l’occasion du débat sur les rôles et missions du wali en tant que premier représentant de l’État, premier magistrat de sa province, mais aussi agent de développement. Le courroux du président de la République suscité par les résultats médiocres réalisés par certaines wilayas en matière de développement est surtout dirigé contre une certaine forme d’organisation et de gestion des ressources humaines qui, en adoptant comme modèle le monopole de la décision et l’arrogance dans le comportement, annihile toutes les énergies susceptibles de faire la jonction avec la société et la communauté pour une vision plus harmonieuse, plus intégrée et plus participative du développement.

Au cours du mois d’octobre dernier, Yazid Zerhouni a confirmé les rumeurs qui couraient sur une nouvelle division administrative du territoire allant jusqu’à énoncer les critères de promotion de certaines grandes daïras en wilaya. Sur ce point précis, l’on peut déplorer l’ancienne vision des autorités qui a prévalu en 1974 et 1984 lors de la création de nouvelles wilayas. Le manque de cohérence et la disharmonie qui ont caractérisé les mesures de l’époque ont été sous-tendues par des considérations politiciennes, claniques et de lobbying. Le ministre de l’Intérieur assure que cette fois-ci les critères seront empreints d’une grande objectivité, mais pour ce qui est des incohérences passées, il faut dire que le coup est déjà parti et qu’il y a lieu maintenant de corriger ce qui peut l’être par le rééquilibrage que permettront les nouvelles entités.

La centralisation : un mal issu des luttes pour le pouvoir

L’histoire du processus ayant consacré l’hégémonie des États centraux diffère selon les aires géographiques et civilisationnelles des pays concernés. Si, chez les nations européennes, la centralisation et son corollaire, le jacobinisme, sont en relation avec la révolution industrielle et la chute des monarchies ayant accompagné le siècle des Lumières, les pays anciennement colonisés doivent cette forme d’organisation de l’État d’abord à l’héritage colonial et ensuite à une gestion monopolistique des indépendances par les élites politiques du moment.

Mais, la centralisation des pouvoirs de décision est un phénomène ancien dans l’histoire des sociétés et des États. Dans une brochure de la FAO (Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture) intitulée ‘’Comprendre, analyser et gérer le processus de décentralisation’’ (décembre 2002) il est rappelé que « les premiers États se sont constitués autour de la gestion des grands périmètres irrigués (Égypte, Chine, Asie du Sud-est), puis se sont progressivement étendus à d’autres zones où l’existence d’un surplus de production agricole ou d’autres formes de richesse (or, autres métaux) a permis la constitution d’une classe de fonctionnaires se chargeant de la gestion de certaines affaires communes. Dans les premières phases de leur constitution, les États avaient avant tout une fonction de gestion, de distribution des moyens de production de base (terre, eau d’irrigation,…), une fonction législative et judiciaire et/ou une fonction militaire. Par la suite, leurs fonctions se sont élargies aux sphères économique et sociale pour atteindre progressivement tous les aspects régulant le fonctionnement des sociétés humaines ». Cela est particulièrement vrai pour les sociétés industrielles du 18e siècle où l’État est devenu le pourvoyeur de soutien à l’industrie, à la recherche, aux entreprises, à la modernisation de l’agriculture et à la promotion du monde rural, à la santé et à l’éducation.

Dans la plupart des cas, le résultat était la formation d’un pouvoir central, fort et autoritaire qui régente la vie publique sur les métropoles et dans les provinces par un système de ‘’vassalisation’’ assuré par des relais et intermédiaires locaux. Depuis le 18e siècle qui a vu se développer l’industrie et l’agriculture moderne jusqu’aux années 1970, la centralisation des États n’a fait que se renforcer à tous les niveaux. « La première raison de cette tendance, analyse la FAO , tient à ce que les progrès technologiques ont été pendant toute cette période, et encore aujourd’hui, le principal moteur du développement ». Outre les progrès techniques, leur mode de diffusion et de gestion, la centralisation des États occidentaux au cours des derniers siècles était aussi due à la concentration croissante des populations dans les villes, la concentration des entreprises, le développement des luttes et la naissance des organisations nationales (syndicats, partis) et la concurrence entre les États. Ainsi, la mise au point de modèles de développement conçus au niveau central et diffusés de manière descendante et uniforme à tous les niveaux s’est étendue à tous les domaines de la vie publique : politique d’éducation, de santé, de protection sociale,…etc.


2ème Partie et fin

1Quelques mois avant les élections locales du 29 novembre dernier, des communes de la Kabylie maritime ont initié un projet d’intercommunalité sous l’intitulé ‘’Charte intercommunale’’ censée canaliser les efforts des différentes municipalités pour la gestion des affaires communes et la résolution des problèmes qui ont des prolongements sur les différentes parties des territoires des communes concernées.

Héritage colonial et dérives rentières

Cette conception centralisatrice de l’organisation des États et des sociétés modernes s’est également étendue aux pays du Sud par le biais de la colonisation. La nécessité de disposer de matières premières pour leur propre développement a poussé les États européens à coloniser les pays du Sud en y installant une administration coloniale calquée sur leur propre modèle. Pis, pour le cas de l’Algérie qui a subi une colonisation de peuplement, il ne s’agissait même pas de calquer le modèle français, mais de le prolonger et de donner de nouveau territoires à son autorité. Après la défaite de l’Émir Abdelkader le 14 août 1843, le territoire algérien sera organisé en trois départements français : Alger, Oran et Constantine. Seuls les colons obtiennent une représentation au Parlement. Les lois du senatus-consult et la loi Warnier exproprient les Algériens de leurs terres et disloquent les tribus à partir de 1863. L’autonomie financière accordée à l’Algérie en 1900 ne changea rien au caractère centralisé de la colonie qui restera sous l’emprise totale de la métropole. Le renforcement de la centralisation du pays au cours du 20e siècle était aussi dicté par la volonté de contenir et de réprimer le Mouvement national qui a commencé à se structurer à partir de 1926 (ENA).

Après l’Indépendance, le nouveau pouvoir algérien n’a fait que reproduire le schéma de la puissance coloniale avec des slogans symétriquement équivalents : un seul peuple, une seule langue, un seul territoire. Cette parodie de reproduction du canevas de la colonisation n’est pas propre à l’Algérie. Le document de la FAO cité plus haut observe : « Ainsi, lors de la décolonisation, ces pays ont hérité de systèmes administratifs centralisés qui étaient souvent des coquilles vides facilitant l’implantation de régimes autoritaires. De plus, même dans la période post-coloniale, les aides au développement ont été le plus souvent conçues comme transfert des modèles existant dans les pays riches ».

La centralisation à outrance de l’État algérien, outre qu’elle se trouve être un héritage colonial, trouve ses défenseurs zélés parmi les sphères décisionnelles entendu qu’elle est conçue comme un instrument de gestion de la rente et de la société. L’enjeu de pouvoir que représente la centralisation est d’autant plus grand que la processus de la rente énergétique commençait à s’installer durablement dès le début des années 1970. Dans la foulée de ce qui était considéré comme une économie ‘’socialiste’’, l’État était devenu un makhzen distributeur de rentes et de privilèges, créant ainsi une clientèle en ville et en province capable de ‘’pacifier’’ le Bled Essiba (pays de l’insoumission et de la rébellion selon le jargon khaldounien) et de la ramener dans son giron par des actes d’allégeance au profit du pouvoir central. Ce consensus rentier, géré au jour le jour par une caste se réclamant du parti unique, a fini par vider les énergies créatrices du pays de leur substance en subventionnant la consommation via l’importation au détriment de l’investissement et de la production. Ces errements, qui vont à contre-sens de la logique économique vont connaître leurs limites dans l’impasse d’octobre 1988.

Les travers les plus visibles de la centralisation du pays se cristallisent dans la planification uniformisante et standardisés (plans quadriennaux et quinquennaux) ignorant les diversités naturelles, humaines et sociologique de l’Algérie. Le concept d’ ‘’équilibre régional’’ qui était alors en vogue, non seulement il n’avait pas de prolongement sur le terrain, mais, même du point de vue conceptuel, il se trouve dépassé par les notions d’aménagement scientifique du territoire basé sur des unités écologiques homogènes et des groupements de régions répondant à des critères géographiques et stratégiques précis.

De même, cet état de fait est soutenu par le processus de prise de décision qui répond à une logique pyramidale descendante, allant du ministère jusqu’aux entités minimales de gestion, à savoir les communes. Une hiérarchie infaillible est ainsi instaurée sans aucune intermédiation autonome à même de faire valoir les spécificités régionales en matière de développement ou d’administration.

La planification économique et la centralisation administrative étaient d’une telle raideur et d’une telle rigidité qu’elles ont tenté d’annihiler toute diversité naturelle ou humaine des territoires composant la République. L’établissement des sociétés nationales obéissait au même schéma uniforme qui faisait irradier leurs directions générales sur l’ensemble du territoire national.

Les schémas d’urbanisme et de construction étaient les mêmes à Bir El Djir (Oran), Bab Ezzouar (Alger) ou Hassi Messaoud. La frénésie de la construction dans cette dernière ville pétrolière n’a-t-elle pas fait d’elle une ville du Nord installée au Sud ? Des bâtiments de cinq étages-simples cubes de béton inesthétiques- avec des murs ayant la même épaisseur que ceux du Nord sous un soleil de 50° à l’ombre. Au soir d’une coupure d’électricité pendant le mois de juillet, nous avions assisté à un spectacle affligeant où des cohortes de femmes descendent précipitamment les escaliers tenant des bassines d’eau dans les bras où étaient immergés les corps frêles de jeunes nourrissons menacés par la chaleur. Elles passèrent la nuit ainsi sur le trottoir. Dans le même temps, des villages-oasis de la même aire géographique, mais miraculeusement épargnés par la planification dévastatrice, possèdent encore des maisons qui n’ont pour climatisation que le seul génie ancestral de la construction propre aux habitants du Sud. Presque aucun secteur de la vie nationale n’a échappé à l’absurdité d’une hypercentralisation. Le plus grand mal qui en a résulté demeure sans doute cette mentalité administrative assiégée, qui sent la menace dès qu’il est question de lui grignoter ce qui pompeusement est appelé ‘’prérogatives’’, sorte de siège inamovible qui garantirait rente et confort permanents. Mais, le résultat des courses est qu’un pays entier se trouve pris en otage en matière d’harmonie de gestion et d’exploitation rationnelle de ses ressources.

Les derniers gestes des pouvoirs publics allant dans le sens d’une plus grande décentralisation sont à encourager pour peu que des vents contraires -dictés par des intérêts personnels ou de castes- ne viennent pas remettre en cause ce sur quoi les autres réformes (économiques, administratives, judiciaires,…) sont censés s’articuler.

Une Charte et des espoirs

C’est apparemment à la périphérie de l’État que la volonté de décentralisation a quelque chance de percer et de donner l’exemple à suivre. C’est en tout cas l’impression qui se dégage du regroupement de huit communes de la Kabylie maritime-regroupant les daïras de Ouaguenoune, Tigzirt et Makouda- dans une ‘’Charte intercommunale’’ qui se propose de mobiliser les potentialités de chaque entité administrative pour le bien de toute la communauté. D’abord, à problèmes communs, solutions communes. Ensuite, les atouts et les contraintes des différentes municipalités sont appelées à jouer les effets compensatoires dans une logique de gestion du territoire et de mobilisation des ressources. À cette échelle de la gestion de la cité, aucune décision ne peut faire l’impasse d’une large concertation avec la société civile (associations, syndicats, clubs,…). D’où l’ébauche d’une démocratie de proximité dont notre société a tant besoin. Ayant visé trop haut et s’étant machiavéliquement accommodé d’un jeu d’appareils au détriment de la société, le processus démocratique enclenché en 1989 n’avait visiblement pas pour vocation de toucher le citoyen dans sa quotidienneté la plus terre à terre. La preuve, beaucoup de textes de loi ont changé depuis cette date, depuis la vignette automobile jusqu’à la Constitution en passant par les holdings et les participations de l’État, mais les codes de la commune et de la wilaya sont devenus cette Arlésienne dont on parle souvent mais que l’on ne voit jamais. Zerhouni vient de promettre, une fois de plus, que ces textes vont être soumis à la révision par les députés de l’APN dans les prochains mois.

N’ayant pas attendu les nouveaux codes, les édiles des communes qui ont souscrit aux clauses de la Charte intercommunale montrent par leur initiative que l’organisation du pays (territoire et institutions) a atteint ses limites. Le jacobinisme, doublé de l’esprit de la rente, a fait d’immenses dégâts moraux, culturels, écologiques et économiques.

Au moment où la population, les organisations de la société civile et les opérateurs économiques misent sur une décentralisation accrue des structures de l’État pour libérer les initiatives locales, instaurer un équilibre régional en matière de développement économique et harmoniser la gestion des territoires, les positions au sommet de la hiérarchie gouvernementale ne plaident apparemment pas pour une telle vision présentée, un certain moment, comme la solution idéale pour une gestion rationnelle des ressources et pour une véritable intégration nationale basée sur les spécificités régionales et la complémentarité dans l’ensemble national. Pourtant, suite à l’impasse historique du modèle jacobin et à une demande citoyenne exprimée parfois dans la violence, des lueurs d’espoir commençaient à poindre lorsque certains programmes de développement ont été confiés intégralement aux wilayas pour leur gestion.

Dans une situation d’hypercentralisation focalisée sur la seule machine administrative de l’État, personne ne trouve son compte si on excepte les réseaux de corruption et de clientélisme qui, partout dans le monde, tirent avantage de la concentration des pouvoirs et de l’opacité de gestion qui lui est intimement liée.

Dans le cas où l’initiative de l’intercommunalité inspire d’autres régions du territoire, c’est le pays entier qui se retrouvera revigoré par l’action des forces citoyennes. « La Charte de l’intercommunalité vise une solidarité intercommunale dans les domaines aussi nombreux que variés tels que l’industrie, l’agriculture, la pêche, la culture, le bâtiment, les travaux publics, les forêts, le tourisme, l’artisanat, l’environnement, le sport, la santé, l’éducation, etc. », souligne le document de la Charte (voir la Dépêche de Kabylie du 27 novembre dernier). Le document ajoute : « Cette Charte est transpartisane et permettra aux communes l’ayant adoptée d’initier et d’élaborer une stratégie commune de développement durable et sera une force de proposition et d’action face aux lenteurs bureaucratiques ». La démocratie n’a sans doute pas une autre vocation que celle d’harmoniser la relation entre la cité et le citoyen et entre le peuple et le gouvernement ; relation qui ne peut trouver son essor et son champ d’application que dans une gestion décentralisée et participative des affaires de la collectivité.  

par Amar Naït Messaoud

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